專題：增量政策來了！財(cái)政部：擬集中推出一批深化財(cái)稅體制改革舉措！

　　來源：中信建投證券研究

　　文|胡玉瑋 馮天澤 周之瀚

　　10月12日財(cái)政部發(fā)布會(huì)從四個(gè)方面闡述了增量政策：一是地方政府債務(wù)化解方面，明確“擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)”并且“近年來出臺(tái)的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施”。二是商業(yè)銀行資金補(bǔ)充方面，明確“發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力”。三是房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)方面，允許專項(xiàng)債用于土地儲(chǔ)備和收購存量房。四是民生保障加強(qiáng)方面，著重提到了在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本民生保障方面財(cái)政部實(shí)施的舉措。最后，會(huì)議強(qiáng)調(diào)“逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是以上的四點(diǎn)，中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，為后續(xù)的財(cái)政政策打開進(jìn)一步的想象空間。

　　2024年10月12日（星期六）上午10時(shí)舉行國新辦新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部部長藍(lán)佛安介紹“加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”有關(guān)情況，并答記者問。

　　發(fā)布會(huì)先是總結(jié)梳理過往財(cái)政政策效果：一是擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，二是優(yōu)化稅費(fèi)優(yōu)惠政策，三是積極擴(kuò)大國內(nèi)有效需求，四是加強(qiáng)基層“三?！焙椭攸c(diǎn)領(lǐng)域保障，五是更大力度支持基本民生保障，六是抓實(shí)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　緊接著，強(qiáng)調(diào)了四個(gè)方面的增量政策：一是加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度，支持地方化解隱性債務(wù)，地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生。二是發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。四是加大對重點(diǎn)群體的支持保障力度，國慶節(jié)前已向困難群眾發(fā)放一次性生活補(bǔ)助，下一步還將針對學(xué)生群體加大獎(jiǎng)優(yōu)助困力度，提升整體消費(fèi)能力。

　　一、地方政府債務(wù)化解

　　地方政府債務(wù)問題是當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)重要的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一，中央金融工作會(huì)議指出，“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。”本次財(cái)政部新聞發(fā)布會(huì)明確，財(cái)政部將在近期陸續(xù)推出一攬子有針對性增量政策舉措，地方化債問題“除每年繼續(xù)在新增專項(xiàng)債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)外，擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，加大力度支持地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)政策待履行法定程序后再向社會(huì)作詳盡說明?！彼{(lán)佛安部長特別指出，“需要強(qiáng)調(diào)的是，這項(xiàng)即將實(shí)施的政策，是近年來出臺(tái)的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施，這無疑是一場政策及時(shí)雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提振經(jīng)營主體信心，鞏固基層‘三?！！本唧w來看，增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府隱性債，需要調(diào)整財(cái)政赤字預(yù)算，必須經(jīng)過全國人大或人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，因此本次新聞發(fā)布會(huì)并未明確擬安排規(guī)模。根據(jù)本次發(fā)布會(huì)口徑，2023年7月以來財(cái)政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和清理拖欠企業(yè)賬款，考慮到“一次性增加”和“支持化債力度最大”的有關(guān)表述，其規(guī)模預(yù)計(jì)不少于2萬億元。

　　此外，會(huì)議還安排了“中央財(cái)政從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元，補(bǔ)充地方政府綜合財(cái)力，支持地方化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。”從官方表述來看，前文所提及的增量債務(wù)限額可能將在明年開啟，可能是今年已經(jīng)接近尾聲，這4000億元是用于支撐第四季度宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地方政府綜合財(cái)力，落實(shí)“三保”等政策目標(biāo)。

　　整體來看，本次會(huì)議在地方政府化債問題上，仍是堅(jiān)持過去的政策主基調(diào)，以“打好內(nèi)功”為主，堅(jiān)決化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，采用中央加杠桿的方式，充分發(fā)揮中央較為寬裕的財(cái)政空間，支持地方政府以時(shí)間換空間，確保地方政府隱性債務(wù)問題平穩(wěn)落地。

　　二、商業(yè)銀行資本金補(bǔ)充

　　本次新聞發(fā)布會(huì)指出，“發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！贝饲埃?024年9月24日國新辦金融支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新聞發(fā)布會(huì)上，國家金融監(jiān)督管理總局局長李云澤指出，“為鞏固提升大型商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營發(fā)展的能力，更好地發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主力軍作用，經(jīng)研究，國家計(jì)劃對六家大型商業(yè)銀行增加核心一級資本，將按照‘統(tǒng)籌推進(jìn)、分期分批、一行一策’的思路，有序?qū)嵤??！北敬涡侣劙l(fā)布會(huì)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了政策落實(shí)的方向，即通過發(fā)行特別國債的方式，向工、農(nóng)、中、建、交、郵儲(chǔ)6家國有大型商業(yè)銀行增發(fā)核心一級資本。廖岷副部長表示，“當(dāng)前，財(cái)政部已會(huì)同有關(guān)金融管理部門成立了跨部門工作機(jī)制，為各家國有大型商業(yè)銀行加快完成相關(guān)工作提供高效服務(wù)。目前，我們正在等待各家銀行提交資本補(bǔ)充具體方案，各項(xiàng)相關(guān)工作正在有序推進(jìn)?！?/p>

　　通過發(fā)行特別國債補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行并非首例。1998年，財(cái)政部向國有四大行定向發(fā)行2700億元特別國債注資，所籌集資金全部用于補(bǔ)充資本金，其中中行425億元、建行492億元、工行850億元、農(nóng)行933億元。通過補(bǔ)充注冊資本金，國有四大行順利完成了后續(xù)的商業(yè)化改革。李云澤局長指出，“過往國有大行主要通過自身利潤留存來增加資本，但是，隨著銀行減費(fèi)讓利力度不斷加大，凈息差有所收窄、利潤增速逐步放緩，需要統(tǒng)籌內(nèi)部和外部等多種渠道來充實(shí)資本?！苯陙?，大型國有商業(yè)銀行主要通過發(fā)行二級債、永續(xù)債的方式補(bǔ)充資本金，但這些工具主要用于補(bǔ)充二級資本，而非核心一級資本。本次會(huì)議發(fā)行特別國債，支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，有助于提升國有大行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力。

　　三、房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)

　　本次國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)上，藍(lán)佛安部長表示，將在近期推出一攬子有針對性增量政策舉措，其中關(guān)于房地產(chǎn)市場的“為疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)?！痹诤罄m(xù)的答記者問環(huán)節(jié)中，財(cái)政部副部長廖岷對財(cái)政政策支持房地產(chǎn)市場發(fā)展相關(guān)增量政策舉措做了詳細(xì)說明，表示下一步積極研究出臺(tái)有利于房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展的措施，主要將在以下三方面發(fā)力：一是允許專項(xiàng)債用于土地儲(chǔ)備；二是支持收購存量房，優(yōu)化保障性住房供給，將采取用好專項(xiàng)債收購存量商品房，并繼續(xù)用好保障型安居工程補(bǔ)助資金；三是及時(shí)優(yōu)化完善相關(guān)稅收政策，抓緊研究明確與取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)相銜接的增值稅、土地增值稅政策。

　　本次會(huì)議提出的運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券支持房地產(chǎn)市場，包含專項(xiàng)債在兩個(gè)方向上擴(kuò)大應(yīng)用范圍，一是用于收回收購存量閑置土地，二是用于收購存量房。前者已于今年5月由自然資源部提出重啟土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，此次由財(cái)政部表示明確支持；后者是本次會(huì)議首次提出的全新政策舉措。自2017年起，地方政府被允許通過舉債方式籌集資金，其中土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券在專項(xiàng)債券中占據(jù)了相當(dāng)大的比例。具體來說，2018年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行量達(dá)到了4830億元，占到了當(dāng)年專項(xiàng)債券總發(fā)行量的35.8%。然而，到了2019年9月，為了調(diào)控房地產(chǎn)市場并推動(dòng)專項(xiàng)債券更多地投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，專項(xiàng)債券資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目，這導(dǎo)致土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行被暫停。然而，在今年5月17日召開的全國保交房工作視頻會(huì)議明確提出，相關(guān)地方政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，酌情以收回、收購等方式妥善處置已出讓的閑置存量住宅用地，以幫助資金困難房企解困。在隨后的國務(wù)院新聞辦吹風(fēng)會(huì)上，自然資源部表示建立可持續(xù)的資金保障機(jī)制，對于收回、收購的土地用于保障性住房項(xiàng)目的，可通過地方政府專項(xiàng)債券等予以資金支持。隨后在5月21日，自然資源部發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》的征求意見稿，其中明確了各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和還本付息。6月，自然資源部研究出臺(tái)了18條措施將專項(xiàng)債使用范圍擴(kuò)展到收回收購存量閑置土地用于保障性住房。在今天的會(huì)議上，財(cái)政部門不僅明確表示支持地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，還提出了將采取利用專項(xiàng)債收購存量商品房，這進(jìn)一步擴(kuò)大了專項(xiàng)債券在房地產(chǎn)去庫存工作中的應(yīng)用范圍。相比于收回存量土地，收購存量商品房可更直接地加速商品房去庫存，減輕房企的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和資金鏈壓力，促進(jìn)房地產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)化解，緩解房地產(chǎn)市場的下行壓力，是對9月政治局會(huì)議提出“促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”的積極響應(yīng)。

　　四、民生保障加強(qiáng)

　　本次國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)上，藍(lán)佛安部長表示，下一步將順應(yīng)人口發(fā)展變化形勢和人民多層次多樣化需求，進(jìn)一步加大相關(guān)領(lǐng)域支出力度，更好惠及民生。本次會(huì)議著重提到了在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本民生保障方面財(cái)政部實(shí)施的舉措。在就業(yè)方面，今年以來，中央財(cái)政下達(dá)就業(yè)補(bǔ)助資金667億元，支持地方做好高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)等工作。在教育方面，1-9月全國教育支出超過3萬億元。在醫(yī)療方面，將基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年94元，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每年670元。在養(yǎng)老方面，2024年我國進(jìn)一步提高了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，是歷次提標(biāo)調(diào)整幅度最大，退休人員養(yǎng)老金水平總體提高3%左右。當(dāng)前我國人口老齡化問題顯著，根據(jù)民政部發(fā)布的《2023年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》顯示，截至2023年末，全國60周歲及以上老年人口29697萬人，占總?cè)丝诘?1.1%；全國65周歲及以上老年人口21676萬人，占總?cè)丝诘?5.4%。這些政策舉措都將有助于保障老年人的基本生活，減輕家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，政府還強(qiáng)調(diào)了對重點(diǎn)群體的支持保障，如向困難群眾發(fā)放一次性生活補(bǔ)助，以及針對學(xué)生群體的獎(jiǎng)優(yōu)助困政策。此外，財(cái)政部本次會(huì)議強(qiáng)調(diào)將順應(yīng)人口發(fā)展變化形勢提出更多增量政策，與之相配合的統(tǒng)計(jì)工作也已正在展開。10月10日，國家統(tǒng)計(jì)局宣布將在全國范圍內(nèi)開展2024年人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查，旨在準(zhǔn)確及時(shí)地監(jiān)測和反映我國人口發(fā)展變化情況，為下一步制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及人口相關(guān)政策提供基礎(chǔ)依據(jù)。

　　總體來看，本次會(huì)議提出的政策措施體現(xiàn)了對民生的深切關(guān)懷和對社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮。通過加大財(cái)政投入，不僅能夠通過提升教育、醫(yī)療等公共服務(wù)質(zhì)量直接改善民眾的生活水平，還能夠提升社會(huì)整體消費(fèi)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，這些政策也有助于縮小社會(huì)貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義，增強(qiáng)民眾的幸福感和獲得感。

　　五、“絕不僅僅”的態(tài)度堅(jiān)決

　　此次新聞發(fā)布會(huì)態(tài)度誠懇，表態(tài)積極，在介紹完增量政策之后，藍(lán)部長脫稿講到“我再補(bǔ)充一點(diǎn)，逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是以上的四點(diǎn)，這四點(diǎn)是目前已經(jīng)進(jìn)入決策程序的政策，我們還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，這一“絕不僅僅”的表述，很大程度上體現(xiàn)了政府加大逆周期調(diào)節(jié)力度的決心，進(jìn)一步打開了財(cái)政政策的想象空間。

　　一是打開中央政府加杠桿的空間。從法定流程角度來看，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第六十七條規(guī)定，經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：（一）需要增加或者減少預(yù)算總支出的；?（二）需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；??（三）需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。?因此不論是增發(fā)國債，還是調(diào)整預(yù)算赤字，在全國人大閉會(huì)期間都需要全國人大常委會(huì)審議通過。當(dāng)前中央政府杠桿率在25%左右，仍處于較低的水平，相關(guān)表態(tài)打開了中央政府加杠桿發(fā)揮帶動(dòng)作用的空間。

　　二是多措并舉解決年內(nèi)財(cái)政缺口。會(huì)議提到，“全國一般公共預(yù)算收入執(zhí)行情況低于年初預(yù)算設(shè)定的目標(biāo)，我們將多措并舉，綜合施策，確保全年實(shí)現(xiàn)數(shù)字平衡”。年初預(yù)算方面，我國今年的匯總中央和地方預(yù)算，全國一般公共預(yù)算收入223950億元，增長3.3%。加上調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余20940億元，收入總量為244890億元。全國一般公共預(yù)算支出285490億元 （含中央預(yù)備費(fèi)500億元），增長4%。赤字40600億元，比2023年年初預(yù)算增加1800億元。1—8月，全國一般公共預(yù)算收入147776億元，同比下降2.6%；1-8 月，全國政府性基金預(yù)算收入 26821 億元，同比下降 21.1%。假設(shè)按照目前的進(jìn)度比例，全年一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入與年初預(yù)算的缺口在2-3萬億元左右。而政府可以通過多種方式解決，比如對于國債和專項(xiàng)債的結(jié)存限額余額的盤活使用，對于PSL和政策性開發(fā)性金融工具的使用，以及通過全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后可以實(shí)施的增發(fā)國債、增加預(yù)算赤字等舉措。

　?。?）既有政策落地效果及后續(xù)增量政策出臺(tái)進(jìn)展不及預(yù)期，地方政府對于中央政策的理解不透徹、落實(shí)不到位。（2）經(jīng)濟(jì)增速放緩，宏觀經(jīng)濟(jì)基本面下行，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不確定性加劇。（3）近期房地產(chǎn)市場較為波動(dòng)，市場情緒存在進(jìn)一步轉(zhuǎn)劣可能，國際資本市場風(fēng)險(xiǎn)傳染也有可能誘發(fā)國內(nèi)資本市場動(dòng)蕩。（4）土地出讓收入大幅下降導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大，地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)上升。（5）地緣政治對抗升級風(fēng)險(xiǎn)，俄烏沖突不斷，國際局勢仍處于緊張狀態(tài)。

　　胡玉瑋：首席政策分析師。經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、牛津大學(xué)博士后、歐盟訪問學(xué)者。曾擔(dān)任中國證監(jiān)會(huì)研究院國際金融部負(fù)責(zé)人、西班牙對外銀行（BBVA）駐華代表（養(yǎng)老金與保險(xiǎn)）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）經(jīng)濟(jì)學(xué)家。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織顧問專家，中國社科院、中國人民大學(xué)、上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)客座研究員。參與或主持多項(xiàng)國際、國家和部委重大經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域研究課題。主要研究領(lǐng)域：宏觀經(jīng)濟(jì)、國際金融、資本市場。

　　馮天澤：中信建投政策分析師，北京大學(xué)理學(xué)學(xué)士、金融學(xué)碩士，香港中文大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，曾任職于國家外匯管理局和中金公司，主要研究領(lǐng)域包括：宏觀政策、金融監(jiān)管、匯率及外匯儲(chǔ)備等。

　　周之瀚：中信建投政策分析研究員，中國人民大學(xué)理學(xué)學(xué)士、經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，北京大學(xué)金融學(xué)博士，曾掛職于中信集團(tuán)。主要研究領(lǐng)域包括：宏觀經(jīng)濟(jì)、貨幣政策、金融監(jiān)管等。